Luật Phát triển đô thị: TP.HCM cần biến quyền được trao thành giá trị cho người dân

Ngày 24/8, tại Kỳ họp không thường lệ thứ nhất, Quốc hội khóa XVI đã thông qua Luật Phát triển đô thị với 465/474 số đại biểu tham gia tán thành (chiếm 93%).

Theo TS. Bùi Quang Xuân, đây không đơn thuần là việc bổ sung một đạo luật vào hệ thống pháp luật, mà thể hiện bước chuyển trong tư duy phát triển đô thị: Từ quản lí sang quản trị và kiến tạo; từ phân cấp có điều kiện sang phân quyền gắn với trách nhiệm; từ khai thác từng nguồn lực riêng lẻ sang tổ chức một hệ sinh thái phát triển đô thị.

Trao đổi với phóng viên Một Thế Giới về những tác động của luật đối với TP.HCM và các đô thị lớn, TS. Bùi Quang Xuân cho rằng giá trị của cơ chế mới chỉ thực sự được chứng minh khi quyền lực đi cùng trách nhiệm giải trình, nguồn lực được chuyển thành giá trị phát triển và chất lượng sống của người dân trở thành thước đo cuối cùng.

Phân quyền mạnh nhưng phải kiểm soát được quyền lực

- Thưa ông, ông nhìn nhận ý nghĩa lớn nhất của Luật Phát triển đô thị đối với TP.HCM là gì?

- TS. Bùi Quang Xuân: Theo tôi, giá trị lớn nhất không nằm ở việc TP.HCM có thêm bao nhiêu “cơ chế đặc thù”, mà ở chỗ thành phố được trao thêm năng lực tự quyết và phải chịu trách nhiệm đến cùng đối với những quyết định phát triển của mình. Đó là sự khác biệt rất quan trọng.

Một đô thị có quy mô và mức độ phức tạp như TP.HCM không thể vận hành hiệu quả nếu phần lớn quyết định vẫn phải trải qua quá nhiều tầng nấc, thủ tục. Nhưng trao thêm quyền cũng đồng nghĩa yêu cầu về năng lực quản trị, minh bạch và trách nhiệm phải cao hơn.

Theo tôi, đây là bước chuyển từ tư duy “thành phố được trao cơ chế” sang “thành phố sử dụng cơ chế để tạo ra giá trị”.

- Những cơ chế mới này chỉ nên áp dụng đối với TP.HCM hay có thể mở rộng cho các đô thị khác?

- TS. Bùi Quang Xuân: Cần nhìn Luật Phát triển đô thị ở hai tầng. Tầng thứ nhất là những cơ chế dành cho các đô thị có vị thế, quy mô và yêu cầu quản trị đặc biệt.

Tầng thứ hai là các nguyên tắc quản trị có thể được nhân rộng cho những đô thị khác, tùy điều kiện, năng lực và chức năng kinh tế - xã hội của từng địa phương.

Việt Nam không thể phát triển bằng một mô hình đô thị duy nhất. Hà Nội, TP.HCM, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ hay các đô thị động lực khác có cấu trúc kinh tế, vị trí địa lí và vai trò vùng khác nhau.

Do đó, điều cần thiết không phải tạo ra một “chiếc áo chung” cho tất cả đô thị, mà là một khung thể chế đủ linh hoạt để từng nơi phát huy lợi thế riêng, nhưng vẫn nằm trong cấu trúc phát triển quốc gia thống nhất.

Tôi cho rằng TP.HCM có thể được xem như một “phòng thí nghiệm thể chế” ở tầm đô thị. Tuy nhiên, những mô hình thành công phải được tổng kết, chuẩn hóa để có khả năng nhân rộng, chứ không dừng lại ở những cơ chế riêng của một địa phương.

- Khi TP.HCM được phân quyền mạnh hơn, làm thế nào để tránh nguy cơ lạm quyền hoặc buông lỏng kiểm soát?

- TS. Bùi Quang Xuân: Theo tôi, nguyên tắc phải rất rõ: Trao quyền rõ, giới hạn quyền rõ, trách nhiệm rõ và hậu kiểm rõ.

Một đô thị lớn không thể phát triển nhanh nếu mỗi quyết định đều phải quay trở lại xin ý kiến nhiều cấp. Tuy nhiên, phân quyền tuyệt đối không đồng nghĩa địa phương có quyền quyết định không giới hạn.

Thành phố có thể được trao thêm thẩm quyền trong tổ chức bộ máy, thủ tục hành chính, đầu tư, tài chính - ngân sách, thí điểm chính sách và phát triển các mô hình kinh tế mới. Nhưng quyền đó phải đi cùng đánh giá tác động, tham vấn, giới hạn thời gian thí điểm, kiểm soát an toàn nợ công, thanh tra, kiểm tra và trách nhiệm giải trình.

Tôi cho rằng phân quyền không phải làm giảm vai trò của Trung ương. Điều thay đổi là phương thức Trung ương kiểm soát địa phương.

Trung ương nên chuyển mạnh từ tiền kiểm sang hậu kiểm, từ can thiệp vào từng quyết định cụ thể sang thiết lập chuẩn mực, mục tiêu, giới hạn và cơ chế giám sát.

Ngược lại, chính quyền thành phố phải chuyển từ tư duy “được trao quyền” sang “được trao quyền và phải chịu trách nhiệm”.

Khi quyền hạn và trách nhiệm được đặt trong cùng một chỉnh thể, phân quyền mới trở thành động lực phát triển thay vì chỉ là sự dịch chuyển thẩm quyền hành chính.

- Ông đặc biệt nhấn mạnh mô hình phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng - TOD. Vì sao?

- TS. Bùi Quang Xuân: Theo tôi, đây là một trong những vấn đề có tác động xã hội sâu sắc nhất.

TOD lấy các điểm kết nối giao thông công cộng, đặc biệt là đường sắt đô thị, làm trung tâm để bố trí dân cư, thương mại, dịch vụ và văn phòng. Khi Nhà nước đầu tư hạ tầng giao thông, giá trị đất đai và hoạt động kinh tế tại khu vực xung quanh có điều kiện gia tăng.

Nếu tổ chức tốt, phần giá trị gia tăng này có thể trở thành một nguồn lực quan trọng để tái đầu tư hạ tầng và phát triển đô thị.

Nhưng câu hỏi lớn hơn là: Ai được hưởng lợi từ giá trị đất tăng lên sau khi Nhà nước đầu tư hạ tầng?

Nếu chỉ xem TOD là công cụ khai thác quỹ đất để tăng nguồn thu thì chưa đủ. TOD phải đồng thời trở thành cơ chế chia sẻ giá trị phát triển đô thị với người dân.

Người dân không thể chỉ được nhìn như “đối tượng giải phóng mặt bằng”. Họ phải là chủ thể tham gia và thụ hưởng thành quả của quá trình phát triển.

- Vậy quyền lợi của người dân trong các dự án TOD cần được bảo đảm thế nào?

- TS. Bùi Quang Xuân: Theo tôi, trước hết, người dân chịu ảnh hưởng bởi chỉnh trang, thu hồi đất phải được tham gia và được bảo đảm quyền lợi tương xứng.

Thứ hai, tái định cư phải gắn với sinh kế. Một gia đình không chỉ cần căn hộ mới. Họ còn cần việc làm, trường học, y tế, giao thông và môi trường sống.

Nếu một gia đình chuyển đến nơi ở mới nhưng mất sinh kế, mất mạng lưới xã hội hoặc phải đi xa hơn để làm việc thì chúng ta chưa giải quyết đầy đủ bài toán tái định cư.

Khi điều kiện cho phép, cũng cần ưu tiên tái định cư tại chỗ hoặc gần nơi ở cũ.

Một dự án TOD có thể làm hạ tầng tốt hơn, nhưng nếu đồng thời đẩy nhóm người thu nhập thấp ra xa khỏi khu vực đó thì chúng ta giải quyết được một bài toán giao thông nhưng lại tạo ra một bài toán xã hội khác.

Vì vậy, TOD phải hướng đến tăng chất lượng sống chứ không chỉ tối đa hóa giá trị bất động sản.

Thành công không chỉ được đo bằng bao nhiêu tỉ đồng thu được từ đất hay có thêm bao nhiêu mét vuông thương mại, mà phải nhìn vào việc người dân đi lại có thuận tiện hơn không, môi trường sống có tốt hơn không, cơ hội việc làm có nhiều hơn không và khả năng tiếp cận dịch vụ đô thị có công bằng hơn không.

Nói ngắn gọn, TOD phải biến giá trị gia tăng của đất đai thành giá trị gia tăng của chất lượng sống.

Từ huy động nguồn lực đến thay đổi cách quản trị đô thị

- Để phát triển một đô thị có quy mô lớn như TP.HCM, bài toán nguồn vốn nên được nhìn nhận ra sao?

- TS. Bùi Quang Xuân: Theo tôi, một siêu đô thị không thể chỉ phát triển bằng ngân sách của một địa phương.

TP.HCM trong không gian phát triển mới có mối quan hệ chặt chẽ với các trung tâm công nghiệp, cảng biển, logistics, tài chính, khoa học - công nghệ và các đô thị lân cận.

Metro, đường vành đai, logistics, cảng biển, hạ tầng số hay xử lý môi trường đều là những vấn đề vượt qua ranh giới hành chính.

Do đó, cần chuyển từ tư duy tài chính đô thị sang tài chính vùng. Nguồn vốn liên vùng và quỹ phát triển vùng đô thị là những vấn đề cần được tính tới.

Nhưng vấn đề không phải đơn giản là “có một quỹ”. Quan trọng hơn, quỹ đó phải được quản trị như một công cụ đầu tư phát triển vùng, với nguyên tắc minh bạch về nguồn thu, đóng góp của từng bên, tiêu chí lựa chọn dự án, cách phân chia lợi ích và trách nhiệm giữa các địa phương.

Nguồn lực có thể đến từ ngân sách Trung ương, ngân sách địa phương, trái phiếu, PPP, vốn quốc tế, khai thác giá trị gia tăng của đất và không gian đô thị.

TP.HCM cũng có thể mở rộng khả năng huy động vốn thông qua trái phiếu đô thị, trái phiếu công trình và các hình thức vay trong giới hạn bảo đảm an toàn nợ công.

Tuy nhiên, không phải cứ huy động được nhiều vốn là thành công. Thành công là huy động được vốn với chi phí hợp lí, đầu tư vào nơi tạo ra giá trị lớn nhất và phân bổ lợi ích phát triển một cách công bằng. Đó mới là tài chính đô thị hiện đại.

- Một nội dung khác được ông chú ý là cơ chế thử nghiệm chính sách, hay sandbox. Cơ chế này có ý nghĩa thế nào đối với TP.HCM?

- TS. Bùi Quang Xuân: Trong kỉ nguyên công nghệ thông minh, kinh tế dữ liệu và các mô hình kinh doanh mới, nếu pháp luật luôn đi sau công nghệ thì rất khó hình thành một môi trường đủ linh hoạt để doanh nghiệp đổi mới và để TP.HCM xây dựng các trung tâm sáng tạo có sức cạnh tranh quốc tế.

Vì vậy, cơ chế cho phép thử nghiệm những chính sách mới hoặc những vấn đề pháp luật chưa quy định trong một phạm vi và thời gian nhất định là rất quan trọng.

Đây là nền tảng hình thành sandbox thể chế. Nhưng sandbox không có nghĩa là nới lỏng tất cả.

Theo tôi, cần ít nhất ba lớp bảo vệ: Giới hạn phạm vi và quy mô thử nghiệm; giới hạn thời gian và xác định rõ tiêu chí đánh giá; đồng thời bảo vệ người dân, dữ liệu, tài sản và an ninh quốc gia.

Công nghệ thông minh có thể được thử nghiệm trong quản lí giao thông, y tế, giáo dục, quy hoạch và dịch vụ công. Công nghệ tài chính có thể được thử nghiệm trong thanh toán, tín dụng, huy động vốn. Công nghệ chuỗi khối cũng có thể được nghiên cứu trong truy xuất nguồn gốc, logistics, quản lí dữ liệu, tài sản số và dịch vụ công.

Tuy nhiên, bên cạnh câu hỏi “ai được phép thử nghiệm?”, còn một câu hỏi rất quan trọng: Ai chịu trách nhiệm nếu thử nghiệm thất bại?

Một sandbox tốt phải tạo ra “vùng an toàn cho đổi mới”, chứ không thể trở thành “vùng miễn trách nhiệm”.

- Nếu phải chọn một thay đổi quan trọng nhất mà Luật Phát triển đô thị có thể mang lại cho TP.HCM, ông sẽ chọn điều gì?

- TS. Bùi Quang Xuân: Tôi không chọn một cơ chế cụ thể về đất đai, tài chính hay đầu tư. Tôi chọn thay đổi mô hình quản trị.

TP.HCM đã trở thành một không gian kinh tế - xã hội có quy mô và độ phức tạp mà cách quản lí hành chính truyền thống không còn đủ. Một đô thị lớn phải được quản trị bằng dữ liệu, bằng kết quả, bằng năng lực dự báo và bằng trách nhiệm giải trình.

Cần chuyển từ “quản lí bằng trình kí” sang “điều hành bằng dữ liệu và kết quả”, giảm tầng nấc trung gian, tăng trách nhiệm giải trình và ứng dụng AI để hỗ trợ quá trình ra quyết định.

Luật có thể trao quyền, nhưng công nghệ phải giúp thành phố sử dụng quyền đó thông minh hơn; dữ liệu phải giúp kiểm soát quyền lực; còn trách nhiệm giải trình phải bảo đảm quyền lực luôn hướng đến lợi ích công.

- Như vậy, theo ông, TP.HCM nên nhìn những cơ chế mới theo cách nào?

- TS. Bùi Quang Xuân: Tôi cho rằng không nên chỉ hỏi: “Luật trao cho TP.HCM bao nhiêu quyền?” mà câu hỏi cần đặt ra là: “TP.HCM sẽ biến những quyền đó thành bao nhiêu giá trị phát triển cho người dân và nền kinh tế?”

Hai cách tiếp cận này hoàn toàn khác nhau. Quyền lực nếu không tạo ra kết quả thì chỉ là quyền lực trên giấy. Nguồn lực nếu không tạo ra giá trị thì vẫn là nguồn lực bị khóa. Công nghệ nếu không giải quyết được vấn đề của người dân thì chỉ là trình diễn.

Và một đô thị nếu chỉ tăng trưởng về quy mô mà không nâng chất lượng sống thì chưa thể gọi là phát triển bền vững.

Theo tôi, Luật Phát triển đô thị cần được nhìn như một cam kết mới giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người dân.

Nhà nước trao quyền và tạo thể chế. Doanh nghiệp đầu tư, đổi mới và tạo giá trị. Còn người dân phải được tham gia, được bảo vệ và được hưởng thành quả phát triển.

- Đâu sẽ là thước đo cuối cùng để đánh giá luật có thực sự tạo ra thay đổi đối với TP.HCM?

- TS. Bùi Quang Xuân: Theo tôi, có thể nhìn vào ba câu hỏi rất cụ thể.

Thứ nhất, chính quyền TP.HCM có quyết định nhanh hơn, minh bạch hơn và chịu trách nhiệm rõ hơn hay không?

Thứ hai, doanh nghiệp có nhìn thấy một môi trường pháp lí ổn định, có thể dự báo để đầu tư dài hạn hay không?

Thứ ba, người dân có thực sự được hưởng một thành phố đáng sống hơn, công bằng hơn và có nhiều cơ hội hơn hay không?

Nếu câu trả lời là “có”, Luật Phát triển đô thị sẽ không chỉ là một đạo luật về tổ chức và phát triển đô thị mà có thể trở thành một đạo luật kiến tạo phát triển.

TP.HCM khi đó không chỉ lớn hơn về quy mô, mà phải thông minh hơn về quản trị, mạnh hơn về kinh tế, xanh hơn về môi trường, công bằng hơn về xã hội và rộng mở hơn về cơ hội.

Theo tôi, tinh thần quan trọng nhất có thể cô đọng ở bốn yêu cầu: Trao quyền để phát triển, kiểm soát để minh bạch, đổi mới để bứt phá và lấy chất lượng sống của người dân làm thước đo cuối cùng của thành công đô thị.

Xin cảm ơn ông!

Nguyễn Tuyết