Tách hay không tách: Hai bộ, một EVN, và câu hỏi chưa có lời giải
Cuộc tranh luận giữa hai bộ hiện nay lặp lại khá rõ một mô-típ đã từng xuất hiện trong lịch sử phá độc quyền viễn thông Việt Nam hai mươi năm trước
Chỉ trong vòng một tuần, hai cơ quan cùng được Chính phủ giao soạn thảo đề án tái cơ cấu ngành điện đã công khai đưa ra hai câu trả lời trái ngược nhau cho đúng một câu hỏi: có nên tách Tổng công ty Truyền tải điện Quốc gia (EVNNPT) ra khỏi Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) hay không.
Lập luận của Bộ Công Thương
Chiều 7/10, tại họp báo thường kỳ quý III, đại diện Cục Điện lực thuộc Bộ Công Thương công bố định hướng sớm tách EVNNPT, chuyển về bộ, ngành quản lý. Đến hôm qua 9/10 báo chí tiết lộ ra từ ngày 2/10, tức là trước đó mấy hôm, Bộ Tài chính đã có tờ trình riêng gửi Chính phủ, với kết luận ngược lại: trước mắt nên giữ nguyên EVNNPT là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do EVN nắm giữ 100% vốn điều lệ.
Lập luận của Bộ Công Thương xoay quanh một nguyên lý khá quen thuộc trong kinh tế học về mạng lưới hạ tầng, và cũng là nguyên lý đã được nhắc đi nhắc lại trong suốt những phân tích về phá độc quyền EVN: tách bạch khâu mang tính độc quyền tự nhiên (ở đây là truyền tải) ra khỏi khâu có thể cạnh tranh, để bảo đảm công bằng và minh bạch trong việc các nhà máy điện tiếp cận dịch vụ truyền tải.
Theo logic này, khi EVNNPT vẫn là thành viên của EVN, trong khi EVN cũng đồng thời sở hữu một phần đáng kể công suất phát điện và toàn bộ hệ thống phân phối bán lẻ, rất khó bảo đảm rằng các nhà máy điện tư nhân, FDI không bị phân biệt đối xử khi đấu nối, so với chính các nhà máy do EVN sở hữu.
Bộ Công Thương cũng đưa ra một con số đáng chú ý để minh họa áp lực tài chính của riêng khâu truyền tải: EVNNPT dự kiến cần vay khoảng 204.000 tỉ đồng, tương đương 7,8 tỉ USD, từ nay đến năm 2030, một khối lượng vốn khổng lồ mà theo lập luận của Bộ, càng để chậm tách bạch thì càng khó huy động minh bạch từ các nguồn vốn quốc tế vốn ưa chuộng những thực thể có bảng cân đối kế toán độc lập, dễ đánh giá rủi ro.
Quan điểm của Bộ Tài chính
Nhưng Bộ Tài chính, cơ quan trực tiếp chịu trách nhiệm về an toàn tài chính và nợ công quốc gia, nhìn vào đúng khối tài sản ấy và thấy một bài toán khác hẳn.
Thứ nhất, nếu tách EVNNPT ngay khỏi EVN, ngân sách nhà nước sẽ phải cấp bổ sung khoảng 42.500 tỉ đồng vốn điều lệ hoặc đứng ra bảo lãnh vay vốn cho đơn vị mới độc lập này, để bảo đảm các chỉ số an toàn tài chính tối thiểu, một khoản chi trực tiếp làm tăng gánh nặng ngân sách và nợ công ngay trong giai đoạn Chính phủ đang phải lo đồng thời hàng loạt dự án hạ tầng trọng điểm khác.
Thứ hai, và có lẽ là lập luận sắc bén nhất về mặt pháp lý: theo các hợp đồng mua bán điện (PPA) đã ký với những nhà máy điện BOT, bất kỳ hành động tái cơ cấu nào làm thay đổi chủ thể ký kết phía bên mua đều có thể bị coi là một "sự kiện phạm lỗi" của EVN, buộc phải đàm phán lại hàng loạt hợp đồng. Đây là một quá trình vừa tốn thời gian, vừa tiềm ẩn rủi ro bị đối tác nước ngoài yêu cầu bồi thường hoặc điều chỉnh điều khoản bất lợi.
Thứ ba, nếu tách ra, EVNNPT sẽ phải tự đứng tên ký kết và tự gánh toàn bộ các khoản phí phạt, phí công suất, phí bao tiêu nhiên liệu vốn trước nay được san sẻ trong nội bộ tập đoàn mẹ.
Đáng chú ý, Bộ Tài chính còn đưa ra một lập luận phản bác trực tiếp vào chính tiền đề "cần độc lập để minh bạch" của Bộ Công Thương: phần việc quan trọng nhất liên quan đến tính độc lập trong vận hành: điều độ hệ thống điện và vận hành thị trường điện, trên thực tế đã được tách khỏi EVN từ trước, giao cho Công ty Vận hành hệ thống điện và thị trường điện Quốc gia (NSMO), hiện trực thuộc thẳng Bộ Công Thương.
Nói cách khác, theo quan điểm Bộ Tài chính, khâu quyết định ai được ưu tiên truyền tải, ai bị cắt giảm khi hệ thống quá tải (tức phần dễ phát sinh xung đột lợi ích nhất) đã nằm ngoài tay EVN rồi; việc tiếp tục tách cả phần tài sản vật lý (đường dây, trạm biến áp) ra khỏi EVN, theo Bộ Tài chính, không phải là điều kiện bắt buộc để có một thị trường điện cạnh tranh, mà chỉ làm phức tạp thêm bài toán tài chính và vận hành thống nhất giữa truyền tải với phân phối.
Để củng cố thêm, Bộ Tài chính dẫn chứng rằng mô hình đơn vị truyền tải trực thuộc tập đoàn điện lực nhà nước vẫn phổ biến ở nhiều quốc gia phát triển như Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Malaysia.
Đây là điểm cần nhìn nhận thận trọng: tại Pháp, đơn vị truyền tải RTE, dù phần vốn vẫn gắn với hệ sinh thái EDF và Nhà nước, đã trải qua một quá trình tách bạch pháp lý bắt buộc theo các chỉ thị tự do hóa thị trường năng lượng của Liên minh châu Âu, với hội đồng quản trị, hạch toán và quyết định đầu tư độc lập khỏi công ty mẹ phát điện. Đây là một mức độ "tách" tinh vi hơn nhiều so với việc chỉ giữ nguyên tư cách công ty con một thành viên như EVNNPT hiện nay.
Việc liệt Pháp vào nhóm "truyền tải trực thuộc tập đoàn điện lực" như một bằng chứng ủng hộ phương án giữ nguyên, do đó, có thể đã đơn giản hóa một thực tế phức tạp hơn, và đáng được làm rõ thêm trước khi dùng làm căn cứ chính sách.
Chờ cấp quyết định cao hơn phân xử
Bộ Công Thương cho rằng tách bạch, minh bạch hóa mới là con đường để EVN "mạnh" theo đúng chuẩn mực quản trị hiện đại mà một doanh nghiệp Top 500 toàn cầu cần có.
Bộ Tài chính thì cho rằng chính việc giữ nguyên quy mô, giữ nguyên các đơn vị trực thuộc: bao gồm cả bảy công ty thủy điện đa mục tiêu Sơn La, Hòa Bình, Tuyên Quang, Ialy, Trị An, Sê San, Huội Quảng - Bản Chát mà Bộ Công Thương từng đề xuất tách ra lập Tổng công ty Phát điện Chiến lược Quốc gia mới là điều kiện để EVN đủ quy mô doanh thu, tài sản cạnh tranh được với các tập đoàn năng lượng khổng lồ khác trong bảng xếp hạng toàn cầu…
Đặt cạnh những con số tài chính thực tế của chính EVNNPT: biên lợi nhuận chỉ khoảng 2,6% trên doanh thu, trong khi chi phí lãi vay hằng năm đã cao gấp gần 6,5 lần lợi nhuận sau thuế lo ngại của Bộ Tài chính về việc một EVNNPT đứng riêng, không còn được "bảo trợ" bởi bảng cân đối hợp nhất và các khoản tiền gửi hàng trăm nghìn tỷ đồng của công ty mẹ EVN, có thể gặp khó khăn huy động vốn cho khối lượng đầu tư khổng lồ phía trước, không hẳn chỉ là một cái cớ để níu kéo quyền kiểm soát.
Đây là một rủi ro tài chính có cơ sở định lượng cụ thể, chứ không đơn thuần là lập luận hành chính. Ngược lại, lập luận của Bộ Công Thương về nguy cơ phân biệt đối xử trong tiếp cận lưới truyền tải cũng không phải chuyện lý thuyết suông: đây chính xác là loại rủi ro quản trị đã lộ rõ qua vụ án 48 bị can tại EVNNPT và các đơn vị liên quan quanh dự án đường dây 500kV mạch 3, nơi ranh giới giữa vai trò "cơ quan hạ tầng trung lập" và "doanh nghiệp có lợi ích thương mại riêng" của chính EVNNPT đã từng bị đặt dấu hỏi.
Nhìn vào bức tranh rộng hơn, cuộc tranh luận hai bộ hiện nay lặp lại khá rõ một mô-típ đã từng xuất hiện trong lịch sử phá độc quyền viễn thông Việt Nam hai mươi năm trước: hạ tầng mạng lưới cốt lõi (khi đó là đường trục cáp quang Bắc - Nam của VNPT, nay là lưới truyền tải điện quốc gia) luôn là khâu bị giữ lại sau cùng, tranh cãi dai dẳng nhất, ngay cả khi các khâu dịch vụ xung quanh đã được mở cửa cạnh tranh từ lâu.
Nhưng có một khác biệt đáng chú ý: ở giai đoạn phá độc quyền viễn thông, quyết định "đột phá khẩu": cấp phép VoIP 178 cho Viettel năm 2000 được một cá nhân có đủ thẩm quyền quyết đoán thực hiện gần như dứt khoát.
Lần này, với EVNNPT, ngay trong nội bộ bộ máy hành pháp, hai cơ quan cùng cấp đã công khai trình hai phương án đối lập lên cùng một bàn làm việc của Chính phủ, và đến thời điểm hiện tại, phần việc còn lại: chọn phương án nào, hoặc tìm ra một mô hình trung gian dung hòa cả yêu cầu minh bạch thị trường lẫn an toàn tài chính vẫn đang chờ cấp quyết định cao hơn phân xử.
Sự bất đồng này, tự thân nó, cũng là một tín hiệu đáng chú ý về cách một quyết sách lớn của ngành điện Việt Nam đang được hình thành: không phải bằng một mệnh lệnh từ trên xuống được thực thi êm xuôi, mà bằng một cuộc tranh luận kỹ thuật thực chất, công khai trên mặt báo, giữa những cơ quan có trách nhiệm và góc nhìn khác nhau về cùng một tài sản quốc gia.
