Phía sau một luật làm thay đổi Việt Nam

Một buổi sáng mùa Thu năm 1987, ông Nguyễn Đình Cung lọ mọ lên thư viện của Viện Kinh tế TP.HCM để lục tìm lại các tư liệu cũ liên quan đến doanh nghiệp tư nhân trước năm 1975. Lúc đó ông Cung mới là chuyên viên có 3 năm kinh nghiệm ở Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM), cái nôi của những ý tưởng cải cách ở Việt Nam.

Những ngày “mài quần” ở thư viện chỉ là một phần trong các hoạt động liên tục trong 2 tuần ở TP.HCM, nơi ông đã gặp gỡ hàng loạt các nhóm chuyên gia tốt nghiệp từ Mỹ, Úc, bao gồm nhóm tư vấn cho ông Võ Văn Kiệt do chuyên gia Huỳnh Bửu Sơn dẫn đầu. Nội dung của tất cả các cuộc gặp là về doanh nghiệp tư nhân, khái niệm đang còn cấm kỵ và mơ hồ ở Hà Nội vào thời điểm đó, khi Đổi mới vừa được phát động. “Tôi không biết gì về cổ phần, cổ phiếu,…, khái niệm về thị trường bằng 0. Khởi đầu là số 0”, ông Cung nhớ lại.

Ông Cung thực hiện chuyến đi để củng cố nhận thức của mình nhằm chuẩn bị cho hai dự luật là Luật Doanh nghiệp tư nhân và Luật Công ty mà lãnh đạo Viện giao cho ông trực tiếp soạn thảo. Đó là một cơ may ông Cung có được sau khi hoàn thiện một chuyên đề về doanh nghiệp tư nhân vào mùa Xuân năm 1987, và được Phó Viện trưởng Đoàn Đỗ rất thích rồi cất nhắc lên giúp việc, không qua quy trình bổ nhiệm. Nhưng làm luật là việc không dễ khi thiếu nền tảng lý luận. “Tôi viết dự thảo suốt mấy tháng, nhưng rốt cuộc thấy chẳng ra gì vì không khác nghị quyết là mấy”, ông nhớ lại.

Rất may, chuyến đi 2 tuần đến TP.HCM – địa phương bắt đầu chứng kiến làn sóng dần sôi động của các công ty xuất nhập khẩu có đuôi im-ex trên thực tế – đã giúp tác động rất lớn tới tư duy của nhà nghiên cứu trẻ tuổi Nguyễn Đình Cung… Rốt cuộc, Luật Doanh nghiệp tư nhân hơn 40 điều, và Luật Công ty hơn 20 điều ra đời. Dù hai luật đó vẫn có những quy định ngặt nghèo như: Nhà nước phải quản lý và can thiệp để bảo vệ lợi ích bên thứ ba, kinh doanh không thể không có vốn, doanh nghiệp phải có kế hoạch kinh doanh, phải xin phép,… thì đó đã là tiến bộ lớn trong bối cảnh Hiến pháp năm 1980 vẫn chưa thừa nhận kinh tế tư nhân.

Dưới sự vận động của bà Ngô Bá Thành, cố Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật, và hàng loạt các nhân vật khác, trong đó có ông Nguyễn Văn Phúc, nay là Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế, Quốc hội đã thông qua hai dự luật này tương đối dễ dàng. Ngay sau đó, Chủ nhiệm Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng Trần Xuân Giá chủ trì soạn thảo Nghị định hướng dẫn về vốn pháp định. Tuy nhiên, các cơ quan bàn thảo mãi mà không biết căn cứ vào đâu để quy định về vốn tối thiểu. Ông Cung nhớ lại: “Cuối cùng mọi người lấy một con số theo nguyên tắc công ty cổ phần vốn to, công ty tư nhân vốn nhỏ, công ty trách nhiệm hữu hạn thì vốn vừa; doanh nghiệp sản xuất thì vốn phải nhiều hơn doanh nghiệp thương mại. Quyết định được đưa ra ngẫu nhiên theo kiểu ma trận thế”.

Hai luật nêu trên, cùng với Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987 mới chỉ đặt lại nền tảng sơ khởi để khu vực kinh tế tư nhân - vốn đã bị xóa bỏ trong suốt nhiều thập kỷ trước đó - dần xuất hiện trở lại. Tuy vậy, quá trình mày mò, tìm kiếm nền tảng lý luận của chúng đã giúp hình thành nên tư duy của những người viết Luật Doanh nghiệp sau này, một luật thực sự khơi dậy tiềm năng của người dân, và giúp Việt Nam thoát khỏi cuộc khủng hoảng kinh tế khu vực 1997.

Giữa năm 1999, Viện trưởng CIEM Lê Đăng Doanh chủ trì một cuộc thảo luận “vô tiền khoáng hậu”. Trong gần 1 tuần liên tục, Nhóm biên soạn Luật Doanh nghiệp chỉ ngồi nghe các giáo sư Đức, Mỹ và Úc thuộc các trường phái khác nhau “cãi nhau” về bản thảo số 10. Điều quan trọng nhất, các giáo sư nước ngoài khuyên, là cần phải chặt bỏ được nạn giấy phép con. Là người nhanh nhạy, ông Doanh tổ chức các đoàn đi điều tra ngay. Ông Nguyễn Thái Sơn, ở Văn phòng Chính phủ lấy được công văn của Chính phủ, sử dụng như thượng phương bảo kiếm đi kiểm tra khắp các bộ, ngành và địa phương cùng với luật gia Cao Bá Khoát. Một danh sách dài các loại giấy phép được họ lập ra, trong đó có những giấy phép khó tưởng tượng được như bán đồng nát, ve chai,...

Có danh sách trong tay, ông Doanh mời lãnh đạo các bộ đến Viện. Một lần, ông Cao Đức Phát, khi đó là Thứ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đến, ông Doanh nói, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn có ngần này giấy phép, nên cắt bớt đi. Ông Phát nằng nặc khẳng định, chúng tôi không hề có giấy phép đấy, nhưng ông Phát cùng ngồi với ông Doanh rà soát, và phát hiện ra đó là các giấy phép của các cục, vụ thuộc Bộ. Lúc đó, ông Phát nói khảng khái: “Thôi, của cục thì các ông cứ dẹp tất đi”. Sự ủng hộ của những lãnh đạo như ông Phát, cũng như sự vào cuộc của báo chí đã dẫn tới kết cục là 86 giấy phép con được Thủ tướng Phan Văn Khải cắt bỏ.

Phần sau của câu chuyện này năm 1999, rất may mắn, được khởi đầu từ ông Cung. Năm 1996, sau khi tốt nghiệp khóa học về kinh tế thị trường ở Anh về, ông Cung được phân công tiếp nhận những bản thảo đầu tiên của Luật Doanh nghiệp khi một cán bộ phụ trách chuyển đi. Ông Lê Viết Thái, một cán bộ kỳ cựu của CIEM kể lại, ban đầu, ông Cung chỉ được giao sửa đổi một số câu chữ trong hai luật: Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân để thành Luật Doanh nghiệp cho phù hợp với thực tiễn, chẳng hạn như Bộ Kế hoạch và Đầu tư thay vì Ủy ban Kế hoạch Nhà nước. Ông Thái kể: “Tuy nhiên, ông Cung muốn thay đổi cơ bản nội hàm, và đã hao tâm tổn sức rất nhiều”. Ông Cung kể: “Ra nước ngoài, tôi mới thấy Luật Công ty của họ dày cả trăm trang, mà của mình thì mỏng dính. Với những kiến thức học được, tôi thực sự trăn trở về Luật Doanh nghiệp”.

Nhưng một cá nhân thì khó mà làm được việc lớn. Khi Luật Doanh nghiệp được đưa ra Quốc hội năm 1999, ông Nguyễn Văn Phúc một lần nữa lại là người ủng hộ nhiệt tình, cùng với Phó Chủ tịch Quốc hội Mai Thúc Lân. Cả hai người kiên quyết bảo vệ những điểm mới nhất của Luật như đơn giản hóa hồ sơ, bỏ vốn pháp định, cơ quan nhà nước không chịu trách nhiệm với doanh nghiệp,… Ông Cung nhớ lại: “Ông Phúc, ông Lân là người có công trong bảo vệ quyền tự do kinh doanh vì ông ấy bảo vệ được ý tưởng phân loại ngành nghề kinh doanh có điều kiện, ngành nghề cấm kinh doanh trong luật”.

Sau khi luật được thông qua, ông Trần Xuân Giá, lúc này là Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, thành lập ngay tổ công tác thi hành Luật Doanh nghiệp do đích thân ông làm Tổ trưởng. Nhiều thế hệ các chuyên gia tên tuổi như Phạm Chi Lan, Đặng Đức Đạm, Trần Hữu Huỳnh… đã họp hàng tuần, rà soát lại tất cả các điều kiện kinh doanh. Những kiến nghị của họ được những người rất có uy tín như ông Trần Đức Nguyên, Vũ Quốc Tuấn thuộc Ban Nghiên cứu của Thủ tướng Phan Văn Khải tiếp thu, và trực tiếp viết các văn bản gửi Thủ tướng. Kết quả của những nỗ lực trước và sau Luật Doanh nghiệp 1999, và sửa đổi năm 2005 là hàng nghìn giấy phép con bị dỡ bỏ, vô hiệu hóa, tạo thuận lợi lớn cho người dân thành lập doanh nghiệp. Đó là một bước tiến không tưởng tượng nổi, khi trước đó doanh nghiệp muốn làm gì cũng phải xin phép. Có những công ty xây dựng chỉ được phép hoạt động từ đèo Hải Vân trở ra, vì không có giấy phép hoạt động trong Nam; hay có những công ty tỉnh Lai Châu muốn hoạt động ở Thủ đô phải được phép của Chủ tịch Hà Nội.

Ông Lê Viết Thái tổng kết: “Nói một cách khách quan, người tạo ra phôi thai Luật Doanh nghiệp là ông Cung, nuôi dưỡng phôi thai để nó ra đời là ông Doanh, đỡ đẻ là ông Giá, và để nó sống được là ông Khải. Lần đầu tiên trong lịch sử hành pháp Việt Nam có việc là sau khi ban hành luật thì thành lập tổ thi hành luật do một Bộ trưởng làm tổ trưởng, một tháng phải báo cáo Thủ tướng một lần”.

Đến khi sửa đổi Luật Doanh nghiệp 2014 thì mọi thứ đã đi vào đường ray do quyền tự do kinh doanh của người dân đã được đảm bảo trong Hiến pháp 2013. Chủ tịch Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam Vũ Tiến Lộc kể, trước khi Quốc hội thông qua Luật, Chủ tịch Nguyễn Sinh Hùng và Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Nguyễn Văn Giàu cứ có dịp là nhắc ông Lộc phải góp ý thật mạnh mẽ vào dự Luật. Họ muốn để lại dấu ấn trong nhiệm kỳ.

Hơn ai hết, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bùi Quang Vinh cảm thấy phấn khởi nhất. Ông đã hoàn thành được ý tưởng “chọn bỏ”, thay vì “chọn cho” trong luật, tiếp nối được tinh thần “doanh nghiệp được làm tất cả những gì pháp luật không cấm” của thế hệ soạn thảo Luật Doanh nghiệp 1999. Kết quả là 267 ngành nghề kinh doanh có điều kiện, và cấm đã được công khai hóa. Không gian còn lại cho doanh nghiệp làm ăn kinh doanh mở rộng hơn bao giờ hết; còn không gian để Nhà nước quản đã thu hẹp. Sau bài phát biểu nảy lửa tại Quốc hội giữa năm 2015, ông Vinh đã thành công trong việc thuyết phục Quốc hội bỏ tội kinh doanh trái phép ra khỏi Bộ luật Hình sự, điều mà các tiền nhiệm không làm được.

Kết quả của Luật Doanh nghiệp có hiệu lực từ tháng 7/2015 là ấn tượng. Trong nửa cuối năm 2015 đã có 46.740 doanh nghiệp đăng ký thành lập với tổng số vốn đăng ký 302.674 tỷ đồng, tăng 24,5% về số doanh nghiệp và tăng hơn 50% về số vốn đăng ký mới so cùng kỳ năm trước. Số doanh nghiệp thành lập mới trong năm 2015 là 93.868 doanh nghiệp, là số lượng doanh nghiệp đăng ký thành lập mới lớn nhất từ trước tới nay. Đóng góp của khu vực kinh tế ngoài nhà nước đã lên gần 50% GDP, dù không là chủ đạo. “Đây là tín hiệu rất tích cực”, ông Vinh nói.

Nhưng, tất cả không đẹp như mơ với khu vực doanh nghiệp có lịch sử chưa đến 30 năm. Tệ phân biệt đối xử vẫn còn đó, nạn nhũng nhiễu vẫn trầm trọng, và đặc biệt, tình trạng giấy phép con một thời được gỡ bỏ nay đã quay lại với mức độ đậm đặc hơn. Trong số 5.826 điều kiện đầu tư kinh doanh áp dụng đối với 267 ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện theo quy định của Luật Đầu tư, thì có đến 2.833 điều kiện đang được quy định tại các văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền. “Các bộ, ngành và thậm chí địa phương vẫn ra thông tư hay văn bản để đặt điều kiện kinh doanh. Họ không thể cấm đoán quyền của người dân trái luật như thế được”, ông Vinh trăn trở.

Với ông Nguyễn Đình Cung, Viện trưởng CIEM, người đứng sau tất cả các bản thảo của Luật Doanh nghiệp, tình trạng này là vô phương cứu chữa. Các bộ, ngành vẫn đang đua nhau ban hành điều kiện kinh doanh, cài cắm lợi ích trong các văn bản dưới luật. Được hỏi, ông cảm thấy tiếc nhất điều gì, ông Cung trả lời, nếu đợt bỏ giấy phép đầu tiên những năm 2000, khi được sự hậu thuẫn rộng rãi của lãnh đạo Chính phủ và xã hội, mà ông và các đồng sự làm quyết liệt hơn thì có thể tạo ra nhiều thay đổi tích cực hơn. “Chúng tôi đã làm hết sức, nhưng còn những rào cản không thể vượt qua, còn những lớp trần không thể đục thủng. Đó là điều đáng tiếc”, ông Cung nói.

Tư Giang -  Báo Đấu thầu