Khơi thông dự án BT, nhưng không đánh đổi an toàn tài sản công
Việc khôi phục cơ chế thanh toán hợp đồng BT bằng quỹ đất được kì vọng sẽ khơi thông nguồn lực đầu tư hạ tầng.
Tuy nhiên, để cơ chế này phát huy hiệu quả, cần tiếp tục hoàn thiện quy định về định giá quỹ đất, phân bổ rủi ro theo đúng tinh thần Luật PPP. Đồng thời, thiết lập các “hàng rào” pháp lí đủ chặt nhằm hài hòa lợi ích giữa nhà nước và nhà đầu tư, ngăn ngừa thất thoát tài sản công.
Phóng viên Một Thế Giới đã trao đổi với Luật sư Nguyễn Văn Hậu, Ủy viên Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam, Chủ tịch Hội trọng tài thương mại TP.HCM về những vấn đề này.
Định giá quỹ đất cần ổn định và minh bạch
- Thưa luật sư, dưới góc độ pháp lí, việc xác định giá trị quỹ đất thanh toán tại thời điểm giao đất theo Nghị định số 257/2025/NĐ-CP có tạo ra sự “lệch pha” giữa nghĩa vụ của nhà đầu tư và tài sản đối ứng của Nhà nước hay không? Nếu sửa theo hướng xác định giá trị quỹ đất ngay tại thời điểm ký hợp đồng BT thì cần thiết kế những cơ chế kiểm soát nào để vừa bảo đảm tính dự báo cho doanh nghiệp, vừa tránh nguy cơ thất thoát tài sản công?
- Luật sư Nguyễn Văn Hậu: Theo điểm b khoản 1 Điều 19 Nghị định số 257/2025/NĐ-CP, giá trị quỹ đất thanh toán được xác định tại thời điểm cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định giao đất hoặc cho thuê đất đối với nhà đầu tư. Giá trị quỹ đất được xác định theo quy định của pháp luật về đất đai tại thời điểm này và không thay đổi sau khi giao đất, cho thuê đất. Cơ chế nhằm bảo đảm thống nhất với nguyên tắc xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai theo Luật Đất đai hiện hành.
Tuy nhiên, dưới góc độ tài chính dự án, quy định vẫn có thể tạo ra chênh lệch giữa nghĩa vụ của nhà đầu tư và tài sản thanh toán của nhà nước. Giá trị công trình BT được xác định trên cơ sở hợp đồng dự án và chỉ được điều chỉnh trong những trường hợp pháp luật cho phép. Trong khi đó, giá trị quỹ đất thanh toán chỉ được xác định tại thời điểm giao đất. Có thể diễn ra nhiều năm sau khi hợp đồng BT được ký kết. Khoảng cách về thời gian khiến nhà đầu tư khó dự báo chính xác hiệu quả tài chính của dự án. Nhất là trong bối cảnh giá đất và chi phí đầu tư đều có thể biến động mạnh.
Theo tôi, pháp luật nên được nghiên cứu sửa đổi theo hướng xác định giá trị quỹ đất ngay tại thời điểm ký hợp đồng BT nhằm nâng cao tính ổn định của phương án tài chính. Tuy nhiên, để cơ chế này phát huy hiệu quả và không làm thất thoát tài sản công, cần thiết kế đồng bộ các cơ chế kiểm soát. Điều này vừa tạo thuận lợi cho nhà đầu tư, vừa bảo đảm quản lí, sử dụng hiệu quả tài sản công.
Quỹ đất dự kiến thanh toán phải có cơ sở quy hoạch rõ ràng, ổn định. Đồng thời ưu tiên các khu đất đã được phê duyệt quy hoạch chi tiết hoặc có đầy đủ căn cứ pháp lí để xác định mục đích sử dụng và khả năng khai thác.
Bên cạnh đó, việc định giá đất phải được thực hiện theo giá đất cụ thể trên cơ sở phương pháp định giá độc lập. Giá đất phải phản ánh đầy đủ các yếu tố ảnh hưởng đến giá trị quyền sử dụng đất, có sự thẩm định của cơ quan chuyên môn và cơ chế giám sát minh bạch.
Hợp đồng BT cũng cần quy định rõ nguyên tắc xử lí khi quy hoạch, diện tích hoặc điều kiện pháp lí của quỹ đất thay đổi trong quá trình thực hiện dự án. Qua đó phân chia hợp lí rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư.
Cùng với đó, cần tăng cường các biện pháp bảo đảm thực hiện hợp đồng như bảo lãnh thực hiện hợp đồng, áp dụng chế tài đối với trường hợp chậm tiến độ hoặc không hoàn thành công trình. Đồng thời thiết lập cơ chế kiểm toán, thanh tra độc lập đối với cả giá trị công trình BT và giá trị quỹ đất thanh toán.
Khi những điều kiện này được bảo đảm, việc xác định giá trị quỹ đất ngay từ thời điểm kí hợp đồng sẽ nâng cao tính dự báo của phương án tài chính. Đồng thời sẽ tạo thuận lợi cho nhà đầu tư huy động vốn nhưng vẫn bảo đảm quản lí chặt chẽ, minh bạch và sử dụng hiệu quả tài sản công.
Chia sẻ rủi ro đúng bản chất của mô hình PPP
- Luật PPP năm 2024 đặt ra nguyên tắc “lợi ích hài hòa, rủi ro chia sẻ” giữa nhà nước và nhà đầu tư. Tuy nhiên, trong thực tiễn hợp đồng BT, doanh nghiệp vẫn phải đối mặt với rủi ro biến động chi phí đầu tư, lãi vay và giá trị quỹ đất thanh toán. Theo ông, cơ chế phân bổ rủi ro hiện nay đã phù hợp với tinh thần của pháp luật PPP hay chưa? Nếu chưa, cần điều chỉnh ở khâu nào?
- Luật sư Nguyễn Văn Hậu: Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2024 (Luật PPP) đã khẳng định nguyên tắc “lợi ích hài hòa, rủi ro chia sẻ". Tuy nhiên, cơ chế phân bổ rủi ro trong thực hiện các dự án BT hiện nay vẫn chưa phản ánh đầy đủ tinh thần này.
Trên thực tế, phần lớn rủi ro thương mại như biến động giá nguyên vật liệu, chi phí nhân công, lãi suất tín dụng hay khả năng huy động vốn vẫn do nhà đầu tư tự chịu. Điều này phù hợp với bản chất của hợp đồng PPP vì doanh nghiệp là chủ thể có khả năng quản trị các rủi ro này.
Tuy nhiên, bên cạnh rủi ro thị trường, nhà đầu tư còn phải gánh chịu những rủi ro phát sinh từ quá trình thực hiện thủ tục hành chính, tiến độ giao đất, thời điểm xác định giá trị quỹ đất thanh toán hoặc những thay đổi về quy hoạch, chính sách. Việc này, doanh nghiệp không có khả năng kiểm soát nhưng tác động trực tiếp đến hiệu quả tài chính của dự án. Khi chưa được phân bổ hợp lí, nguyên tắc “lợi ích hài hòa, rủi ro chia sẻ” mới chỉ dừng ở định hướng, chưa được cụ thể hóa đầy đủ trong cơ chế thực hiện.
Theo tôi, cần tập trung điều chỉnh ở hai nhóm nội dung. Đầu tiên, hoàn thiện cơ chế quản lí rủi ro liên quan đến quỹ đất thanh toán. Nếu tiếp tục xác định giá trị quỹ đất tại thời điểm giao đất thì cần bổ sung các cơ chế giúp nhà đầu tư dự báo phương án tài chính. Đó là, quy định rõ thời hạn giao đất, cơ chế xử lí khi việc giao đất chậm do nguyên nhân từ phía Nhà nước hoặc cơ chế điều chỉnh tương ứng khi điều kiện pháp lí của quỹ đất thay đổi.
Trường hợp nghiên cứu phương án xác định giá trị quỹ đất ngay tại thời điểm kí hợp đồng BT phải đồng thời thiết kế các cơ chế kiểm soát chặt chẽ. Cơ chế đó gồm quy hoạch, định giá, kiểm toán và giám sát nhằm bảo đảm không làm thất thoát tài sản công.
Mặt khác, tiếp tục cải cách trình tự chuẩn bị và thực hiện dự án theo hướng rút ngắn thời gian hoàn tất thủ tục hành chính. Đồng thời xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước đối với tiến độ thẩm định, phê duyệt và giao đất.
Đối với những trường hợp chậm trễ xuất phát từ phía cơ quan nhà nước hoặc do thay đổi chính sách, pháp luật sau khi hợp đồng đã được kí kết phải có cơ chế gia hạn thời gian thực hiện hợp đồng, điều chỉnh tiến độ hoặc bù đắp chi phí hợp lí cho nhà đầu tư. Cách tiếp cận này phù hợp hơn với thông lệ PPP quốc tế, theo đó, mỗi loại rủi ro cần được phân bổ cho chủ thể có khả năng kiểm soát tốt nhất. Có như vậy mới bảo đảm hiệu quả đầu tư, bảo vệ lợi ích của Nhà nước và hạn chế nguy cơ thất thoát tài sản công.
Phân chia dự án thành phần đi đôi với cơ chế kiểm soát
- HoREA đề xuất cho phép các dự án BT quy mô lớn được chia thành các dự án thành phần để ký kết và triển khai hợp đồng riêng. Theo ông, đề xuất này có giúp tháo gỡ điểm nghẽn thủ tục hay có thể phát sinh rủi ro trong quản lí tổng mức đầu tư, nghiệm thu và thanh toán?
- Luật sư Nguyễn Văn Hậu: Đề xuất của HoREA về việc bổ sung khoản 7 Điều 4 Nghị định số 257/2025/NĐ-CP theo hướng cho phép các dự án BT quy mô lớn được chia thành các dự án thành phần độc lập để kí kết và triển khai hợp đồng riêng là một kiến nghị đáng được nghiên cứu.
Xét dưới góc độ quản trị dự án, cơ chế này sẽ tạo thêm sự linh hoạt trong tổ chức thực hiện. Những hạng mục đã hoàn tất công tác chuẩn bị đầu tư có thể được triển khai sớm, thay vì phải chờ hoàn thiện hồ sơ của toàn bộ dự án. Từ đó, tiến độ được đẩy nhanh, chi phí tài chính giảm xuống thấp. Đồng thời nâng cao khả năng huy động và sử dụng hiệu quả nguồn lực của nhà đầu tư.
Tuy nhiên, việc phân chia dự án cũng đặt ra nhiều yêu cầu đối với công tác quản lí nhà nước. Nếu không có cơ chế kiểm soát phù hợp, việc triển khai theo từng dự án thành phần có thể làm phát sinh khó khăn trong bảo đảm tính đồng bộ về kĩ thuật, kết nối hạ tầng và tiến độ chung. Đồng thời, gia tăng rủi ro trong quản lí tổng mức đầu tư, phân định trách nhiệm giữa các chủ thể cũng như công tác nghiệm thu, thanh toán và quyết toán.
Bên cạnh đó, việc chia nhỏ dự án cần được kiểm soát chặt chẽ. Điều này tránh tình trạng lợi dụng cơ chế nhằm né tránh các điều kiện lựa chọn nhà đầu tư hoặc làm thay đổi bản chất của dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Nếu pháp luật cho phép áp dụng cơ chế phân kì theo dự án thành phần thì cần thiết kế các điều kiện pháp lí tương ứng. Việc phân chia chỉ nên thực hiện trên cơ sở một chủ trương đầu tư thống nhất đối với toàn bộ dự án. Trong đó xác định rõ quy mô, mục tiêu, tổng mức đầu tư và mối liên hệ giữa các dự án thành phần.
Mỗi dự án thành phần phải bảo đảm tính độc lập tương đối về phạm vi công việc, hồ sơ thiết kế, dự toán, tiến độ và điều kiện nghiệm thu theo quy định của pháp luật về xây dựng và pháp luật PPP.
Đồng thời, cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền trong việc kiểm soát tổng mức đầu tư, tiến độ và chất lượng của toàn bộ dự án. Đi cùng với đó là trách nhiệm của nhà đầu tư trong việc bảo đảm tính kết nối, đồng bộ giữa các dự án thành phần.
Về lâu dài, cơ quan quản lí nhà nước cần nghiên cứu ban hành bộ tiêu chí xác định dự án thành phần có tính độc lập về kỹ thuật, công năng và khai thác. Đây là cơ sở để việc phân kì dự án, tạo thuận lợi cho triển khai đầu tư, vừa bảo đảm hiệu quả sử dụng tài sản công và tính minh bạch của cơ chế BT.
Xin trân trọng cảm ơn Luật sư Nguyễn Văn Hậu về cuộc trao đổi thẳng thắn, nhiều góc nhìn pháp lý và những kiến nghị thiết thực nhằm hoàn thiện cơ chế BT trong giai đoạn mới!.
